发布日期:2021年11月19日
加强地方应急管理能力和系统建设
□ 翁 鸣
近两年我国因遭遇自然灾害、新冠肺炎疫情及生产事故等，造成了一定的人员伤亡和财产损失，这表明，我国是一个灾害多发的国家。最大程度减少这些危害、保护人民生命及财产安全，始终是我们时刻牢记的责任和使命。我们不仅要加强防灾救灾的责任感和使命感，还要掌握现代管理知识，提升应急管理能力。
一、应急管理是多学科融合应用的产物
应急管理学包含了多种自然科学和社会科学，并应用于避灾和救援实践。其中，以下三个观点（概念）值得重视：
一是公共安全管理的基本概念。第一组概念是紧急事态与紧急事态管理，作为公共安全管理的核心概念，它确定了管理者、管理对象、管理内容和管理目标，构成该学科的基本内涵。第二组概念是危险、风险、脆弱性与紧急事态风险管理，这是公共安全管理的重要概念，对它们的识别、确定、分析和处理是紧急事态风险管理的任务。上述两组概念的组合和拓展，实现了传统的救灾应急向现代减灾防灾的历史性转变。
二是系统论的观点。突发性破坏事件的原因十分复杂，有自然灾害、事故灾难，也有公共安全事件和社会安全事件。为此，将应急管理看作一个大系统，并划分为若干个互相影响的子系统，即预防、准备、监测、预警、处置、救援、恢复、重建。前四个环节侧重消除于萌芽之中，后四个环节侧重救治于灾难之中，通过系统结构和关联研究，分析潜在的障碍及其原因，找出解决问题或化解风险的办法，确保总目标的最终实现。
三是分级管理观点。要求设计合理的管理层次，实行分级管理时，把集权和分权正确结合起来。每个管理者都有明确的岗位职责和处理权限，确保应急管理系统有效运行，不会因为管理者的岗位职责不明确，无法及时实施具体的应急措施，从而造成严重的人员和财产损失。同时，保证主要领导对重大问题的决策权和处置权。
二、我国应急管理建设有待进一步加强
武汉新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记指出：“这次疫情是我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系。”事实证明，一些地方应急管理能力和系统建设远未达到党中央、国务院的要求。无论是去年的武汉新冠肺炎疫情，还是今年的多地洪涝灾害等，都暴露了我国应急管理工作中的薄弱环节。
应急系统未能形成整体合力。个别环节发挥了积极的监测和预警作用，但是尚未转化为应急管理的整体响应和有效处置。例如，有的地方气象局在暴雨成灾之前，连续发出5份暴雨红色警报信号通知，明确指出要采取停止集会、听课、停业（除特殊行业外）等预防措施，但是未能引发其他子系统的响应，导致监测、预警、处置、救援等功能缺失。
管理体系和管理能力的不足。管理体系和管理能力是应急管理的两个核心要素。前者是政府对突发事件的理念及相应的体制机制安排，后者则是政府拥有的应急资源及对其进行合理配置和有效使用的实际能力。这几次灾害和疫情暴露的主要原因，正是应急管理系统和能力建设不足。对部分市、县调查表明，有些应急管理系统不完善，应急管理工作机制、岗位职责、处置权限等都不清晰。
面对重大危急险情重视不够。地方领导是否高度重视应急管理，做好监测、预警和处置工作，其实际效果相差极大。1976年唐山大地震中，青龙县采取了预防措施并取得了极好的预防效果，这与时任县委书记的正确预判、勇于担当和果断处置密切相关。同样，近期疫情和灾情也与重视不够密切有关。
应急管理体系建设问题较多。在应急管理体系的预防、准备、监测、预警、处置、救援、恢复、重建等环节上，不仅存在各个环节的功能作用问题，而且存在不同环节间关联响应的协调问题。有的地方平时训练和演练少，应急预案流于形式，难以经得起实战的考验。从信息化建设来看，仍然没有解决信息孤岛问题，难以提供信息支撑和启动快速反应。
三、加强应急管理的对策建设
加强应急管理人才培养和干部培训。牢固树立对人民负责的思想意识，把防范和化解重大风险工作放在战略高度位置。加强对领导干部的应急管理知识培训，加强对应急管理工作人员的专业培训，加强社会公众的应急管理知识普及。
提升应急管理体系的应急联动能力。优化预防、准备、监测、预警、处置、救援、恢复、重建等环节的功能，厘清各级应急管理的岗位职责和处置权限。加强应急管理信息网络、监控平台和指挥系统建设，消除部门之间信息壁垒，提高信息传导和应用效率。
加强高科技对应急管理的支撑作用。充分发挥科技工作者的技术特长，把高新技术运用到应急管理和救援行动。在断路、断电、断网等极端灾害条件下，完成应急组网通信、应急物资投送等任务。运用无损伤检测技术，加强对水库、桥梁、隧道、道路等重要工程建筑的检测，并设法融入应急管理系统。
鼓励和支持社会应急援助队伍。培育和增强社会应急救助力量，构建具有地方特色和优势的社会应急救助体系。加强专业救援与民间救援、日常性应急援救与临时性应急援救的互动模式，制定应急管理法规。表彰奖励社会救援组织和个人的善举行为，支持有应急救助能力并发挥作用的社会救援队伍。
加强政府与公众之间沟通交流。畅通和拓宽政府与群众的沟通交流渠道，充分听取社会各界的意见与建议。重点构建紧急情况的通报机制，特别是水库泄洪、地震发生等来临之前，及时提醒公众做好应急准备，提出如何避险的安全建议。
加强对新情况、新问题研究对策。我们要研究新问题，做到防患于未然。例如，高层住宅的消防问题，一旦高层楼房出现火灾，如何实施灭火救援措施，这些都需要提前做好预案。
（作者为中国社会科学院研究员、驻马店产业创新发展研究院副院长）
专家点评：当前，加强地方应急管理能力和系统建设、全面提升风险应对和治理水平，是做好应急管理体系建设工作的重中之重，也是全面实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。作者针对目前我国应急管理工作中存在的薄弱环节，根据党中央、国务院加快应急管理体系建设的战略部署，以开阔的视野、科学严谨的精神，提出了加强应急管理的对策建议。这对于指导我市加强应急管理能力建设、全面提高应急管理水平，具有重要的指导意义。
（本期点评专家为黄淮学院天中文化研究院院长、教授郭超）
一、应急管理是多学科融合应用的产物
应急管理学包含了多种自然科学和社会科学，并应用于避灾和救援实践。其中，以下三个观点（概念）值得重视：
一是公共安全管理的基本概念。第一组概念是紧急事态与紧急事态管理，作为公共安全管理的核心概念，它确定了管理者、管理对象、管理内容和管理目标，构成该学科的基本内涵。第二组概念是危险、风险、脆弱性与紧急事态风险管理，这是公共安全管理的重要概念，对它们的识别、确定、分析和处理是紧急事态风险管理的任务。上述两组概念的组合和拓展，实现了传统的救灾应急向现代减灾防灾的历史性转变。
二是系统论的观点。突发性破坏事件的原因十分复杂，有自然灾害、事故灾难，也有公共安全事件和社会安全事件。为此，将应急管理看作一个大系统，并划分为若干个互相影响的子系统，即预防、准备、监测、预警、处置、救援、恢复、重建。前四个环节侧重消除于萌芽之中，后四个环节侧重救治于灾难之中，通过系统结构和关联研究，分析潜在的障碍及其原因，找出解决问题或化解风险的办法，确保总目标的最终实现。
三是分级管理观点。要求设计合理的管理层次，实行分级管理时，把集权和分权正确结合起来。每个管理者都有明确的岗位职责和处理权限，确保应急管理系统有效运行，不会因为管理者的岗位职责不明确，无法及时实施具体的应急措施，从而造成严重的人员和财产损失。同时，保证主要领导对重大问题的决策权和处置权。
二、我国应急管理建设有待进一步加强
武汉新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记指出：“这次疫情是我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系。”事实证明，一些地方应急管理能力和系统建设远未达到党中央、国务院的要求。无论是去年的武汉新冠肺炎疫情，还是今年的多地洪涝灾害等，都暴露了我国应急管理工作中的薄弱环节。
应急系统未能形成整体合力。个别环节发挥了积极的监测和预警作用，但是尚未转化为应急管理的整体响应和有效处置。例如，有的地方气象局在暴雨成灾之前，连续发出5份暴雨红色警报信号通知，明确指出要采取停止集会、听课、停业（除特殊行业外）等预防措施，但是未能引发其他子系统的响应，导致监测、预警、处置、救援等功能缺失。
管理体系和管理能力的不足。管理体系和管理能力是应急管理的两个核心要素。前者是政府对突发事件的理念及相应的体制机制安排，后者则是政府拥有的应急资源及对其进行合理配置和有效使用的实际能力。这几次灾害和疫情暴露的主要原因，正是应急管理系统和能力建设不足。对部分市、县调查表明，有些应急管理系统不完善，应急管理工作机制、岗位职责、处置权限等都不清晰。
面对重大危急险情重视不够。地方领导是否高度重视应急管理，做好监测、预警和处置工作，其实际效果相差极大。1976年唐山大地震中，青龙县采取了预防措施并取得了极好的预防效果，这与时任县委书记的正确预判、勇于担当和果断处置密切相关。同样，近期疫情和灾情也与重视不够密切有关。
应急管理体系建设问题较多。在应急管理体系的预防、准备、监测、预警、处置、救援、恢复、重建等环节上，不仅存在各个环节的功能作用问题，而且存在不同环节间关联响应的协调问题。有的地方平时训练和演练少，应急预案流于形式，难以经得起实战的考验。从信息化建设来看，仍然没有解决信息孤岛问题，难以提供信息支撑和启动快速反应。
三、加强应急管理的对策建设
加强应急管理人才培养和干部培训。牢固树立对人民负责的思想意识，把防范和化解重大风险工作放在战略高度位置。加强对领导干部的应急管理知识培训，加强对应急管理工作人员的专业培训，加强社会公众的应急管理知识普及。
提升应急管理体系的应急联动能力。优化预防、准备、监测、预警、处置、救援、恢复、重建等环节的功能，厘清各级应急管理的岗位职责和处置权限。加强应急管理信息网络、监控平台和指挥系统建设，消除部门之间信息壁垒，提高信息传导和应用效率。
加强高科技对应急管理的支撑作用。充分发挥科技工作者的技术特长，把高新技术运用到应急管理和救援行动。在断路、断电、断网等极端灾害条件下，完成应急组网通信、应急物资投送等任务。运用无损伤检测技术，加强对水库、桥梁、隧道、道路等重要工程建筑的检测，并设法融入应急管理系统。
鼓励和支持社会应急援助队伍。培育和增强社会应急救助力量，构建具有地方特色和优势的社会应急救助体系。加强专业救援与民间救援、日常性应急援救与临时性应急援救的互动模式，制定应急管理法规。表彰奖励社会救援组织和个人的善举行为，支持有应急救助能力并发挥作用的社会救援队伍。
加强政府与公众之间沟通交流。畅通和拓宽政府与群众的沟通交流渠道，充分听取社会各界的意见与建议。重点构建紧急情况的通报机制，特别是水库泄洪、地震发生等来临之前，及时提醒公众做好应急准备，提出如何避险的安全建议。
加强对新情况、新问题研究对策。我们要研究新问题，做到防患于未然。例如，高层住宅的消防问题，一旦高层楼房出现火灾，如何实施灭火救援措施，这些都需要提前做好预案。
（作者为中国社会科学院研究员、驻马店产业创新发展研究院副院长）
专家点评：当前，加强地方应急管理能力和系统建设、全面提升风险应对和治理水平，是做好应急管理体系建设工作的重中之重，也是全面实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。作者针对目前我国应急管理工作中存在的薄弱环节，根据党中央、国务院加快应急管理体系建设的战略部署，以开阔的视野、科学严谨的精神，提出了加强应急管理的对策建议。这对于指导我市加强应急管理能力建设、全面提高应急管理水平，具有重要的指导意义。
（本期点评专家为黄淮学院天中文化研究院院长、教授郭超）