发布日期:2020年09月16日
加强网格化法治管理提升基层社会治理能力
陈科睿
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。随着信息化技术的发展，网格化管理日益成为一种新型社会治理模式。党的十九届四中全会再次提出要健全社区管理和服务机制，推行网格化管理，夯实基层社会治理基础。网格化管理是现代社会治理的重要手段，其以信息技术为抓手，以强化精细化管理为目标，有利于提前预知和防范化解社会矛盾和风险，为人民幸福生活提供更好、更优质的服务，是提升基层社会治理能力的重要形式。近年来，许多地方在强化网格化管理、提升基层社会治理能力方面不断创新形式，形成了各具特色的地方经验。然而，由于缺乏统一的规范指引，目前许多地方的网格化管理根据需求自定政策，相关规定大多是红头文件发布的命令，缺乏与相关法律法规的衔接，导致网格管理碎片化、系统性不足、各领域社会治理类型覆盖不全面等问题，因此难以全面有效解决各类矛盾纠纷，不利于形成网格化管理长效机制。另外，目前一些地方的网格化管理偏重矛盾纠纷解决，缺乏风险预防机制建构。现行网格化管理实践还停留在应对性解决问题的阶段，导致在网格化管理过程中难以真正做到精细化管理和服务，不能更好地实现通过网格化管理及时化解各类风险及矛盾和纠纷的目的。
在当前推行全面依法治国、建设法治国家和法治社会的背景下，现行网格化管理的地方实践亟待依法规范，需要在管理过程中进一步确立法治思维和法治方式，全面提升社会治理能力。为加强和推进网格化法治管理，更好地促进以人民为中心的社会治理模式，有效防范和化解矛盾和风险，提升基层社会治理效能，笔者建议从以下几方面依法推进和创新网格化法治管理理念和模式。
深化法治手段化解社会矛盾纠纷的理念
长期以来，一些人形成了“找官不找法”的传统思想，尤其在农耕文化厚重的地方，“信访不信法”的现象更加突出。地方政府设立信访大厅，通过信访接待解决矛盾纠纷，一些群众遇到矛盾纠纷通常选择上访而不是选择法治途径解决。网格化法治管理要求地方政府领导进一步增强法治理念，坚持通过法治手段化解社会矛盾纠纷。尤其随着民法典的颁布实施，地方政府可以民法典的宣传实施为抓手推进网格化法治管理，一方面对各级网格员开展多种形式的法治培训，尤其是民法典的学习培训，加强网格员利用法治理念和法治方式解决矛盾纠纷的能力。另一方面，要通过网格员日常管理引导群众信法、找法，通过法律渠道解决矛盾纠纷，逐渐提高群众的法律意识。
确立网格化法治管理的统一规范
目前，全国不同区域都已经根据各区域特点探索了不同特色的网格化管理模式。比如，浙江省衢州市针对公共利益损害，利用“网格+检察”的模式对行政机关违法行政和不作为进行检察监督；陕西省利用互联网与大数据信息和服务平台，打通为民服务的“最后一公里”等。笔者认为，这些地方特色管理模式有的以便民、利民为主，有的重在信息共享、联动协调，有的强调矛盾纠纷前置化解等，但总体缺乏统一的价值引领和规范指引，难以真正起到通过精细化管理预防和化解矛盾风险的作用。因此，我们应当对网格化管理实行统一规范，指引各地对不同情形的社会风险和矛盾进行类型化管理，即根据利益类型将矛盾纠纷分为涉及公共利益和涉及私人利益两种类型。鉴于公共利益的管理主体主要包括行政机关、一些特殊社会组织和检察监督机关，涉及公共利益的矛盾纠纷可以采取浙江省衢州市的经验，运用“网格+检察”的模式由检察机关作为公共利益代表监督行政机关积极行政，维护公共利益。私人利益维护一般由公民个人进行私力救济，针对百姓日常生活中的矛盾纠纷，可以把调解作为矛盾化解的重要形式，确立“网格+调解”的网格化法治管理模式。
健全法治化的网格管理协同联动机制
网格化管理涉及多部门的协调联动，只有确立法治化的协调联动机制才能有效调动相关部门的积极性和责任心，真正达到网格管理的目的，实现网格管理的效果。第一，应分区域确立统一权威的网格法治化管理领导机构，明确由地方政府领导担任基层社会治理法治建设领导小组组长，进行网格化法治管理。
第二，针对不同类型的矛盾纠纷形式确立不同形式的网格化法治协调联动模式，比如针对公共利益保护的“网格+检察”模式，由检察机关负责公共利益损害的网格化管理与协调；针对基层社会私人矛盾纠纷，可以确立不同形式的“网格+调解”模式，分别由公安、法院等部门负责网格内私人矛盾纠纷的管理与协调。各负责单位形成网格化信息平台、政府服务热线平台、110警务热线等平台，平台之间信息共享，一旦发生安全隐患，由综合指挥中心及时交办相关负责部门处理，其他部门按照职责分工配合负责部门抓好工作落实，从而更好地实现资源集约利用、指挥体系顺畅、治理精准高效。
第三，健全问责机制。一是完善网格管理问责体系。按照属地管理、分级负责、责任到人的原则，不仅重点针对网格长、网格员、网格指导员进行问责，也应对相关牵头部门和涉及的联动部门负责人及责任人进行问责。二是规范问责方式。不仅采取警告、约谈、辞退等组织措施，还要根据具体情形追究经济责任、党纪政纪责任和法律责任。
注重风险预防，加强事前矛盾化解
德国社会学家乌尔里希·贝克把现代社会诠释为风险社会。相对于以财富和权力为标志的传统社会，风险社会以风险和不确定性为主要特征。面对社会矛盾纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化的现状，网格化基层治理应当以风险预防、加强事前矛盾化解为理念进行相关制度和政策的建构。第一，确立网格信息上报及处理时效制度。利用网格特性，及时掌握和处理各种风险和矛盾信息；明确规定网格员、网格长及相关负责部门上报、处理风险及矛盾信息的时限，做到问题及时掌握、风险和矛盾及时化解。第二，健全完善社会稳定风险评估及管理制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要健全重大决策社会稳定风险评估机制。目前，社会稳定风险评估已上升为党和国家重要决策，通过科学合理的社会稳定风险评估，能够全面客观了解和掌握待评事项可能引发的社会稳定风险，从而提前预设风险防范和矛盾化解的方案措施。尤其在当前社会转型期，社会稳定风险源持续变动，科学的社会稳定风险评估可以立足网格化管理平台，通过大数据工具及时收集各类风险点，分门别类建立台账，并针对不同类型的社会风险和矛盾点进行评估诊断，从而最大限度地预测风险和矛盾，有效避免社会风险的发生及事态的扩大升级，从而逐渐实现基层治理从“事后处置”向“事前预防”转变。
（作者系河南财经政法大学民商经济法学院研究生）