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中华人民共和国公路法释义（七）
第二十一条筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款外，可以依照法律或者国务院有关规定决定征收用于公路建设的费用；还可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。
国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。
依照本法规定出让公路收费权的收入必须用于公路建设。
向企业和个人集资建设公路，必须根据需要与可能，坚持自愿原则，不得强行摊派，并符合国务院的有关规定。
公路建设资金还可以采取符合法律或者国务院规定的其他方式筹集。
【释义】
本条是关于筹集公路建设资金的渠道和方式的规定。
公路是资金密集型产业。长期以来，由于我国计划经济体制下形成的公路资金来源完全依靠政府、投资主体单一、公路建设资金缺口大、国家有限的财力远远不能满足公路建设需要的状况，导致了国民经济对公路快速增长的需求与公路发展相对滞后这一矛盾日益突出。为了缓解这一矛盾，1984年12月25日国务院第54次常务会议决定，提高公路养路费征收标准，并将提高的部分用于公路改建和养护；开征车辆购置附加费，专项用于公路建设；交通部门可以利用集资和贷款修建公路，并可收取车辆通行费偿还集资和贷款。1985年2月7日，交通运输部、国家计委和财政部根据国务院第54次常务会议精神，以[1985]公路字254号文发布了《关于加强公路养路费管理工作的通知》，其中规定：“交通部门营运车辆及其他部门出租汽车的养路费，一般按营运收入总额的10％～12％计征，最高不要超过15％；企业、事业、合作社等单位和个体户、专业户、联户、个人的车辆以及交通运输企业的非营运车辆，按核定载重吨位计征；对农民个人和联户的机动车辆，仍按交通运输部、财政部[1984]交公路字1091号《关于对农民个人、联户机动车辆征收公路养路费的通知》办理。”1985年4月2日，国务院以国发[1985]50号文件发布了《车辆购置附加费征收办法》，决定自1985年5月1日起对所有购置车辆的单位和个人，包括国家机关和军队，一律征收车辆购置附加费。1987年10月13日，国务院又发布《中华人民共和国公路管理条例》，明确规定：“公路建设资金可以采取以下方式筹集：国家和地方投资、专用单位投资、中外合资、社会集资、贷款、车辆购置附加费和部分养路费”；“公路主管部门对利用集资、贷款修建的高速公路、一级公路、二级公路和大型的公路桥梁、隧道、轮渡码头，可以向过往车辆收取通行费，用于偿还集资和贷款”（第九条第一款和第十条第一款）。1988年1月5日，交通运输部、财政部、国家物价局以[1988]交公路字28号文发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，其中规定：凡利用贷款（包括需归还的集资）新建、改建（不包括局部改造）的高等级公路（二级以上的公路）或大型公路桥梁、隧道，桥梁300米以上、隧道。500米以上、高速公路、里程10公里以上的一级公路及里程在20公里以上的二级公路，建成后由省级公路主管部门归口，报经省级人民政府批准，可以对过往车辆收取通行费。
以上一系列扶持公路建设的政策，在全国范围内收到了很好的效果。许多省、自治区、直辖市及计划单列市陆续采取了贷款筑路、建桥，收取车辆通行费还贷的做法，加快了本地区的公路建设。以广东省为例，改革开放以来，全省修建桥梁1000多座，其中绝大多数是用贷款、集资建设的。
为了扩大公路建设资金来源，提高对公路建设的资金投入，鼓励公路投资主体多元化，使公路发展适应国民经济和社会发展的要求，《公路法》在总结了改革开放以来我国筹集公路建设资金的实践经验的基础上，根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中所确定的“国家投资、地方筹资、社会配资、利用外资的建设投融资体制”原则，明确规定了公路建设资金的筹集渠道和方式。
本条规定的筹集公路建设资金的渠道和方式包括如下几种：
一、各级人民政府财政拨款。
长期以来，公路建设资金由国家统一安排，资金来源主要是靠中央财政拨款，建设公路基本上由国家承担，公路建设发展资金按照国家计划和政策安排。改革开放以来，我国公路建设则紧密依靠各级政府的领导和支持，充分发挥中央、地方两个积极性，并按照国家产业政策的要求，对交通行业实行倾斜政策。各级人民政府的财政拨款，是公路建设资金的重要来源之一。
二、依照法律或者国务院有关规定决定征收的用于公路建设的费用。
现在执行的“国务院有关规定决定征收的用于公路建设的费用”有两项：
1.车辆购置附加费。1985年4月2日，国务院以国发[1985]50号文件发布了《车辆购置附加费征收办法》，其目的是使公路建设有长期稳定的资金来源，加快公路建设速度，扭转我国交通运输的紧张状况。该文件规定，对所有购置车辆的单位和个人，包括国家机关和军队，一律征收车辆购置附加费。征费标准为：国内生产或者组装车辆，其购置附加费率均为10％，以车辆的实际销售价格为计费依据，其中组装自用车辆参照同类车辆的当地价格计费；国外进口车辆，其购置附加费率为15％，以计算增值税后的计费组合价格（到岸价格+关税+增值税）为计费依据。1993年11月，交通运输部、财政部以交财发[1993]1356号文发布了《关于贯彻国务院办公厅国办通[1993]35号文件精神有关问题的通知》，对车辆购置附加费的征费标准做了修改，国内生产或组装的车辆以及国外进口的车辆，其车辆购置附加费费率均为10％。
2.公路通行费。根据1994年7月20日发布的《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》、1988年1月5日交通部、财政部、国家物价局发布的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》以及1994年7月18日交通部、国家计委、财政部联合发布的《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定的通知》的规定，凡利用贷款建成的公路可在一定年限内收取公路通行费，主要用于偿还建设公路的集资、贷款。具体收费标准由省级物价部门会同同级财政部门制定，报省级人民政府批准执行。
此外，根据1984年国务院第54次常务会议的决定，提高公路养路费征收标准，提高部分用于公路改建。各省根据国务院的决定都不同程度地提高了公路养路费的征收标准，这部分养路费也要用于公路建设。
三、依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。
我国交通行业依法向国外金融机构或者外国政府贷款来筹集公路建设资金开始于1985年，第一批为世界银行贷款的公路项目，此后还分别向亚洲开发银行和日本政府贷款建设公路。截至到1996年底的12年期间，我国已有10多个省、市、自治区利用贷款修建公路，总额40多亿美元，项目总里程1万多公里，其中高等级公路4300多公里，农村公路路网改造6300公里。
利用向国外金融机构或外国政府的贷款，不仅扩大了筹资渠道，弥补了资金不足，使国家在很短的时间内建设了一批高质量的公路，同时也在其他方面对我国公路建设和公路事业发展起到了促进作用。
四、国内外经济组织的投资。
为了吸引国外经济组织对公路建设的投资，国家颁布了一系列优惠政策。国务院1995年6月7日批准的《指导外商投资方向暂行规定》第四条第一款规定：“外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。”而《外商投资产业指导目录》中，将公路确定为鼓励类外商投资项目。同时，《指导外商投资方向暂行规定》第八条明确规定：“鼓励类外商投资项目，除依照国家有关法律、行政法规的规定享受优惠待遇外，从事投资额大、回收期长的能源、交通基础设施(煤炭、电力、地方铁路、公路、港口)建设并经营的，经批准可扩大与其相关的经营范围。”
除上述一系列优惠政策外，国家为吸引国内外经济组织对公路建设进行投资，在本法中明确规定了开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券，作为吸引投资的一种有效途径。这里的法律、行政法规主要指《公司法》《企业债券管理条例》以及《股票发行与交易管理暂行条例》等。发行股票和公司债券，可以引导资金的合理流向，有效利用社会闲散资金，特别是可以有效地吸引和利用外资。在股份制试点以前，我国引进和利用外资的主要方式是直接引进外国技术、设备建立“三资”企业或是从外国借贷资金。股份制试点以后，通过发行B股、H股，以外汇形式购买股票，可以筹集大量的外汇资金，应用于我国经济发展需要。以发行股票、公司债券方式筹集资金的特点是速度快、数量大、风险小，是一种极为有效的集资方式和途径。但是，国家对股票和债券的发行，有着严格的规定。如《企业债券管理条例》中，对发行企业债券的企业规定了五种条件；《股票发行与交易管理暂行条例》对申请公开发行股票的股份有限公司规定了七种条件，此外还规定企业改组设立股份有限公司申请发行股票、股份有限公司增资申请公开发行股票、定向募集公司申请公开发行股票的，除具备上述七种一般条件外，分别还应具备若干特殊条件。同时，这些行政法规中还明确规定了发行的程序及应当提交的一系列法律文件。因此，公路开发、经营公司发行股票、债券时，应当严格依照国家法律、行政法规规定的条件、程序等要求，并严格遵守其中的有关规定。
五、依照本法规定出让公路收费权的收入。
这里的“依照本法规定”是指本法第六章“收费公路”的有关规定。根据该章规定，由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路，可以出让公路收费权。国道收费权的转让，必须经国务院交通主管部门批准；国道以外的其他公路收费权的转让，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定。转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回。
本条中依照上述规定出让公路收费权所得收入确定为公路建设资金，并特别规定该项收入必须用于公路建设，不能挪作他用。这些规定拓宽了公路建设资金的筹集渠道。
六、向企业和个人的集资。
公路属公益性事业，对国民经济和社会发展及人民生活水平的提高起着极为重要的作用。同时，由于公路是资金密集型产业，在国家财力严重不足的情况下，国家和地方积极探索解决公路建设资金的途径，而集资修路则成为多年来我国弥补公路建设资金不足的重要方式之一。
本法明确规定，向企业和个人集资建设公路，第一，应根据需要和可能，坚持自愿原则，不得强行摊派；第二，应符合国务院的有关规定。
七、公路建设资金可以采取除上述方式以外的其他符合法律或者国务院规定的方式筹集。
为了拓宽公路建设资金筹集渠道，改革开放以来，各省、自治区、直辖市、计划单列市采取了一些有效筹资办法。目前，全国绝大多数地方都已开征了客运附加费，部分省开征了货运附加费。
地方政府的上述做法，对加快公路建设方面曾起到了积极作用。《公路法》颁布以后，筹集公路建设资金的方式，除本条规定的方式以外，其他筹集方式必须符合法律和国务院的规定。对于省级地方政府确需征收的费用，可由国务院统一作出规定或报经国务院批准后开征。
国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。
依照本法规定出让公路收费权的收入必须用于公路建设。
向企业和个人集资建设公路，必须根据需要与可能，坚持自愿原则，不得强行摊派，并符合国务院的有关规定。
公路建设资金还可以采取符合法律或者国务院规定的其他方式筹集。
【释义】
本条是关于筹集公路建设资金的渠道和方式的规定。
公路是资金密集型产业。长期以来，由于我国计划经济体制下形成的公路资金来源完全依靠政府、投资主体单一、公路建设资金缺口大、国家有限的财力远远不能满足公路建设需要的状况，导致了国民经济对公路快速增长的需求与公路发展相对滞后这一矛盾日益突出。为了缓解这一矛盾，1984年12月25日国务院第54次常务会议决定，提高公路养路费征收标准，并将提高的部分用于公路改建和养护；开征车辆购置附加费，专项用于公路建设；交通部门可以利用集资和贷款修建公路，并可收取车辆通行费偿还集资和贷款。1985年2月7日，交通运输部、国家计委和财政部根据国务院第54次常务会议精神，以[1985]公路字254号文发布了《关于加强公路养路费管理工作的通知》，其中规定：“交通部门营运车辆及其他部门出租汽车的养路费，一般按营运收入总额的10％～12％计征，最高不要超过15％；企业、事业、合作社等单位和个体户、专业户、联户、个人的车辆以及交通运输企业的非营运车辆，按核定载重吨位计征；对农民个人和联户的机动车辆，仍按交通运输部、财政部[1984]交公路字1091号《关于对农民个人、联户机动车辆征收公路养路费的通知》办理。”1985年4月2日，国务院以国发[1985]50号文件发布了《车辆购置附加费征收办法》，决定自1985年5月1日起对所有购置车辆的单位和个人，包括国家机关和军队，一律征收车辆购置附加费。1987年10月13日，国务院又发布《中华人民共和国公路管理条例》，明确规定：“公路建设资金可以采取以下方式筹集：国家和地方投资、专用单位投资、中外合资、社会集资、贷款、车辆购置附加费和部分养路费”；“公路主管部门对利用集资、贷款修建的高速公路、一级公路、二级公路和大型的公路桥梁、隧道、轮渡码头，可以向过往车辆收取通行费，用于偿还集资和贷款”（第九条第一款和第十条第一款）。1988年1月5日，交通运输部、财政部、国家物价局以[1988]交公路字28号文发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，其中规定：凡利用贷款（包括需归还的集资）新建、改建（不包括局部改造）的高等级公路（二级以上的公路）或大型公路桥梁、隧道，桥梁300米以上、隧道。500米以上、高速公路、里程10公里以上的一级公路及里程在20公里以上的二级公路，建成后由省级公路主管部门归口，报经省级人民政府批准，可以对过往车辆收取通行费。
以上一系列扶持公路建设的政策，在全国范围内收到了很好的效果。许多省、自治区、直辖市及计划单列市陆续采取了贷款筑路、建桥，收取车辆通行费还贷的做法，加快了本地区的公路建设。以广东省为例，改革开放以来，全省修建桥梁1000多座，其中绝大多数是用贷款、集资建设的。
为了扩大公路建设资金来源，提高对公路建设的资金投入，鼓励公路投资主体多元化，使公路发展适应国民经济和社会发展的要求，《公路法》在总结了改革开放以来我国筹集公路建设资金的实践经验的基础上，根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中所确定的“国家投资、地方筹资、社会配资、利用外资的建设投融资体制”原则，明确规定了公路建设资金的筹集渠道和方式。
本条规定的筹集公路建设资金的渠道和方式包括如下几种：
一、各级人民政府财政拨款。
长期以来，公路建设资金由国家统一安排，资金来源主要是靠中央财政拨款，建设公路基本上由国家承担，公路建设发展资金按照国家计划和政策安排。改革开放以来，我国公路建设则紧密依靠各级政府的领导和支持，充分发挥中央、地方两个积极性，并按照国家产业政策的要求，对交通行业实行倾斜政策。各级人民政府的财政拨款，是公路建设资金的重要来源之一。
二、依照法律或者国务院有关规定决定征收的用于公路建设的费用。
现在执行的“国务院有关规定决定征收的用于公路建设的费用”有两项：
1.车辆购置附加费。1985年4月2日，国务院以国发[1985]50号文件发布了《车辆购置附加费征收办法》，其目的是使公路建设有长期稳定的资金来源，加快公路建设速度，扭转我国交通运输的紧张状况。该文件规定，对所有购置车辆的单位和个人，包括国家机关和军队，一律征收车辆购置附加费。征费标准为：国内生产或者组装车辆，其购置附加费率均为10％，以车辆的实际销售价格为计费依据，其中组装自用车辆参照同类车辆的当地价格计费；国外进口车辆，其购置附加费率为15％，以计算增值税后的计费组合价格（到岸价格+关税+增值税）为计费依据。1993年11月，交通运输部、财政部以交财发[1993]1356号文发布了《关于贯彻国务院办公厅国办通[1993]35号文件精神有关问题的通知》，对车辆购置附加费的征费标准做了修改，国内生产或组装的车辆以及国外进口的车辆，其车辆购置附加费费率均为10％。
2.公路通行费。根据1994年7月20日发布的《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》、1988年1月5日交通部、财政部、国家物价局发布的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》以及1994年7月18日交通部、国家计委、财政部联合发布的《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定的通知》的规定，凡利用贷款建成的公路可在一定年限内收取公路通行费，主要用于偿还建设公路的集资、贷款。具体收费标准由省级物价部门会同同级财政部门制定，报省级人民政府批准执行。
此外，根据1984年国务院第54次常务会议的决定，提高公路养路费征收标准，提高部分用于公路改建。各省根据国务院的决定都不同程度地提高了公路养路费的征收标准，这部分养路费也要用于公路建设。
三、依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。
我国交通行业依法向国外金融机构或者外国政府贷款来筹集公路建设资金开始于1985年，第一批为世界银行贷款的公路项目，此后还分别向亚洲开发银行和日本政府贷款建设公路。截至到1996年底的12年期间，我国已有10多个省、市、自治区利用贷款修建公路，总额40多亿美元，项目总里程1万多公里，其中高等级公路4300多公里，农村公路路网改造6300公里。
利用向国外金融机构或外国政府的贷款，不仅扩大了筹资渠道，弥补了资金不足，使国家在很短的时间内建设了一批高质量的公路，同时也在其他方面对我国公路建设和公路事业发展起到了促进作用。
四、国内外经济组织的投资。
为了吸引国外经济组织对公路建设的投资，国家颁布了一系列优惠政策。国务院1995年6月7日批准的《指导外商投资方向暂行规定》第四条第一款规定：“外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。”而《外商投资产业指导目录》中，将公路确定为鼓励类外商投资项目。同时，《指导外商投资方向暂行规定》第八条明确规定：“鼓励类外商投资项目，除依照国家有关法律、行政法规的规定享受优惠待遇外，从事投资额大、回收期长的能源、交通基础设施(煤炭、电力、地方铁路、公路、港口)建设并经营的，经批准可扩大与其相关的经营范围。”
除上述一系列优惠政策外，国家为吸引国内外经济组织对公路建设进行投资，在本法中明确规定了开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券，作为吸引投资的一种有效途径。这里的法律、行政法规主要指《公司法》《企业债券管理条例》以及《股票发行与交易管理暂行条例》等。发行股票和公司债券，可以引导资金的合理流向，有效利用社会闲散资金，特别是可以有效地吸引和利用外资。在股份制试点以前，我国引进和利用外资的主要方式是直接引进外国技术、设备建立“三资”企业或是从外国借贷资金。股份制试点以后，通过发行B股、H股，以外汇形式购买股票，可以筹集大量的外汇资金，应用于我国经济发展需要。以发行股票、公司债券方式筹集资金的特点是速度快、数量大、风险小，是一种极为有效的集资方式和途径。但是，国家对股票和债券的发行，有着严格的规定。如《企业债券管理条例》中，对发行企业债券的企业规定了五种条件；《股票发行与交易管理暂行条例》对申请公开发行股票的股份有限公司规定了七种条件，此外还规定企业改组设立股份有限公司申请发行股票、股份有限公司增资申请公开发行股票、定向募集公司申请公开发行股票的，除具备上述七种一般条件外，分别还应具备若干特殊条件。同时，这些行政法规中还明确规定了发行的程序及应当提交的一系列法律文件。因此，公路开发、经营公司发行股票、债券时，应当严格依照国家法律、行政法规规定的条件、程序等要求，并严格遵守其中的有关规定。
五、依照本法规定出让公路收费权的收入。
这里的“依照本法规定”是指本法第六章“收费公路”的有关规定。根据该章规定，由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路，可以出让公路收费权。国道收费权的转让，必须经国务院交通主管部门批准；国道以外的其他公路收费权的转让，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定。转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回。
本条中依照上述规定出让公路收费权所得收入确定为公路建设资金，并特别规定该项收入必须用于公路建设，不能挪作他用。这些规定拓宽了公路建设资金的筹集渠道。
六、向企业和个人的集资。
公路属公益性事业，对国民经济和社会发展及人民生活水平的提高起着极为重要的作用。同时，由于公路是资金密集型产业，在国家财力严重不足的情况下，国家和地方积极探索解决公路建设资金的途径，而集资修路则成为多年来我国弥补公路建设资金不足的重要方式之一。
本法明确规定，向企业和个人集资建设公路，第一，应根据需要和可能，坚持自愿原则，不得强行摊派；第二，应符合国务院的有关规定。
七、公路建设资金可以采取除上述方式以外的其他符合法律或者国务院规定的方式筹集。
为了拓宽公路建设资金筹集渠道，改革开放以来，各省、自治区、直辖市、计划单列市采取了一些有效筹资办法。目前，全国绝大多数地方都已开征了客运附加费，部分省开征了货运附加费。
地方政府的上述做法，对加快公路建设方面曾起到了积极作用。《公路法》颁布以后，筹集公路建设资金的方式，除本条规定的方式以外，其他筹集方式必须符合法律和国务院的规定。对于省级地方政府确需征收的费用，可由国务院统一作出规定或报经国务院批准后开征。